Ricorso, ex art. 127 della Costituzione, del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Abruzzo, in persona del suo Presidente p.t.,
per la declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 8
della legge della Regione Abruzzo n. 11 dell'8 giugno 2018,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n.
65-speciale del 20 giugno 2018, come da delibera del Consiglio dei
ministri in data 2 agosto 2018, per contrasto con l'art. 25, comma 2,
della costituzione e con l'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n.
689, modifiche al sistema penale, quale norma interposta.
Fatto
In data 20 giugno 2018 e' stata pubblicata, sul n. 65-speciale
del Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo, la legge regionale n.
11 dell'8 giugno 2018, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge
regionale 27 aprile 2017, n. 28 (Gestione della fauna ittica e
disciplina della pesca nelle acque interne)».
Una delle disposizioni contenute nella detta legge, come meglio
si andra' a precisare in prosieguo, eccede dalle competenze regionali
ed e' violativa di previsioni costituzionali, nonche'
illegittimamente invasiva delle competenze dello Stato; si deve
pertanto procedere con il presente atto alla sua impugnazione,
affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale con
conseguente annullamento sulla base delle seguenti considerazioni in
punto di
Diritto
- 1.1. La legge della Regione Abruzzo n. 11 dell'8 giugno 2018,
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 27 aprile 2017, n. 28
(Gestione della fauna ittica e disciplina della pesca nelle acque
interne)», ha previsto, all'art. 8, la «sostituzione dell'art. 30
della legge regionale n. 28/2017», che irroga sanzioni amministrative
per violazioni di varie disposizioni in tema di Gestione della fauna
ittica e degli ambienti acquatici, cosi' disponendo:
«1. L'art. 30 della legge regionale n. 28/2017 e' sostituito dal
seguente: «Art. 30 (Sanzioni) 1. Le infrazioni alle disposizioni
della presente legge, salvo le sanzioni di carattere penale e
tributario previste dalle normative vigenti, sono soggette alle
seguenti sanzioni amministrative: a) da euro 200,00 a euro 1.000,00
per chiunque esercita la pesca senza la ricevuta del versamento della
tassa di concessione regionale; b) da euro 50,00 a euro 300,00 per
chi esercita la pesca senza aver ottenuto il tesserino segna catture
o senza aver preventivamente segnato la giornata di pesca sul
tesserino medesimo e le altre disposizioni contenute nell'art. 20,
comma 8; c) da euro 500,00 a euro 3.000,00 per chi esercita la pesca
con modalita' e tecniche vietate ai sensi dell'art. 28, commi 1, 2,
3, 4 e 5; d) da euro 20,00 a euro 60,00 per ogni pesce pescato in
violazione della disposizione di cui all'art. 25; e) da euro 50,00 a
euro 300,00 per la pesca in acque soggette a diritti esclusivi di
pesca, di uso civico od in acque soggette a concessioni
amministrative in mancanza di permesso rilasciato dal titolare o dal
concessionario; .0 da euro 1.000,00 a euro 3.000,00 per le infrazioni
accertate ai divieti di pesca di cui all'art. 24, commi 1, 2, 3 e 4;
oltre alle sanzioni penali e al risarcimento del danno, e' disposta
dalla Regione la preclusione all'esercizio della pesca per un periodo
di tempo da tre a cinque anni; g) da euro 100,00 a euro 500,00 per le
violazioni delle disposizioni di cui: alle linee guida adottate ai
sensi dell'art. 10, al provvedimento dirigenziale previsto nell'art.
7, comma 4, al calendario ittico di cui all'art. 9 e alle modalita'
di pesca notturna dell'anguilla e per il carp-fishing di cui all'art.
24, comma 18; h) da euro 100,00 a euro 500,00 per le violazioni alle
disposizioni relative alle zone a regolamentazione particolare; 1) da
euro 500,00 a euro 3.000,00 per chiunque, in possesso di licenza di
pesca professionale, pesca utilizzando attrezzi non consentiti o con
modalita' o tempi diversi da quelli previsti; j) da euro 500,00 a
euro 3.000,00 per chiunque, in possesso di licenza di pesca
professionale, pesca in acque non destinate alla pesca professionale;
k) da euro 500,00 a euro 3.000,00 per qualsiasi semina o immissione
di materiale ittico non autorizzata dalla Regione; la sanzione e'
raddoppiata se la semina non autorizzata riguarda specie ittiche non
autoctone; l) da euro 100,00 a euro 500,00 per il rilascio nelle
acque del reticolo idrografico regionale di ogni esemplare catturato
appartenente alle specie alloctone che necessitano di interventi di
eradicazione riportate nelle linee guida di cui all'art. 10; m) da
euro 500,00 a euro 3.000,00 per chiunque esercita, senza
autorizzazione, l'allevamento di idrofauna a scopo di ripopolamento;
n) da euro 100,00 a euro 500,00 per chi pesca le specie ittiche fuori
dai periodi consentiti dall'art. 26; o) da euro 300,00 a euro
2.000,00 per le infrazioni accertate ai divieti di pesca di cui
all'art. 24, commi 5 e 6; p) da euro 500,00 a euro 3.000,00 per le
infrazioni accertate ai divieti di pesca di cui all'art. 24, commi 7
e 8; q) da euro 100,00 a euro 600,00 per le infrazioni accertate ai
divieti di pesca di cui all'art. 24, comma 9; r) da euro 500,00 a
euro 3.000,00 per le infrazioni accertate ai divieti di pesca di cui
all'art. 24, commi 10 e 11; s) da euro 200,00 a euro 2.000,00 per le
infrazioni accertate ai divieti di pesca di cui all'art. 24, commi
12, 13 e 14; t) da euro 200,00 a euro 2.000,00 per le infrazioni
accertate ai divieti di pesca di cui all'art. 24, commi 15, 16 e 17;
u) da euro 200,00 a euro 2.000,00 per chi esercita la pesca senza
aver effettuato il corso di cui all'art. 20, comma 3; v) da euro
300,00 a euro 2.000,00 per la mancata registrazione dei laghetti di
pesca sportiva presso il Servizio Sanitario Regionale; w) da euro
100,00 a euro 600,00 per chi esercita la pesca in periodi o orari di
divieto o in acque nelle quali la pesca e' vietata; x) da euro 100,00
a euro 300,00 per il soggetto organizzatore di attivita' agonistiche
nel caso di inosservanza di disposizioni contenute nel relativo
provvedimento autorizzativo; y) da euro 300,00 a euro 2.000,00 per la
mancata ottemperanza alle disposizioni disciplinate dall'art. 13,
comma 9; z) da euro 300,00 a euro 2.000,00 per la mancata
ottemperanza alle disposizioni disciplinate dall'art. 15, comma 4.
- 2. La Regione introita le somme derivanti dalle sanzioni
amministrative ed impiega tali somme per la tutela, la gestione del
patrimonio ittico, il ripopolamento, la vigilanza e la realizzazione
di corsi di formazione necessari alla presentazione alla Regione
dell'istanza per l'esercizio dell'attivita' di pesca dilettantistico
- sportiva di cui all'art. 20».».
Le disposizioni cosi' introdotte (limitatamente a quanto
contenuto nelle lettere n) e w) sopra riportate) sono viziate da
patente illegittimita' costituzionale, incidendo nella competenza
statale in materia e comportando violazione dell'art. 25, comma 2,
della costituzione e dell'art. 1 della legge n. 689/1981, e devono
pertanto essere dichiarate incostituzionali sulla base delle
considerazioni che seguono.
1.2. La minuziosa normazione posta dall'art. 8 e' andata a
sostituire, come visto, l'art. 30 della legge regionale n. 28/2017:
esso e' stato tuttavia, per vero, in gran parte riprodotto quasi alla
lettera nella disposizione che oggi si impugna.
Giova premettere che gia' all'epoca della adozione di quella
legge il Governo - dubitando della legittimita' di taluna delle
previsioni ivi inserite per il mancato rispetto del principio di
legalita' - aveva contattato la Regione, in un'ottica di leale
collaborazione, esplicitando tali rilievi ed ottenendo
l'assicurazione dai competenti organi regionali che quei profili
sarebbero stati valutati al fine di ricondurre a legittimita' il
sistema sanzionatorio attraverso adeguate modifiche nella normazione
regionale.
Di qui la decisione adottata nel 2017 da parte del Governo di
soprassedere alla impugnazione della legge oggi modificata con la
norma che si impugna.
1.3. Si e' tuttavia dovuto constatare che la Regione,
nell'introdurre oggi con la legge che si impugna le citate modifiche
ed integrazioni alla legge regionale n. 28/2017, non ha ritenuto di
dover intervenire sulla normativa in discorso nei sensi auspicati,
riproducendo una situazione di incertezza normativa che finisce col
concretizzare una violazione dei principi costituzionali come si
andra' qui di seguito a chiarire.
2. Va preliminarmente precisato che non e' ostativa alla
ammissibilita' della presente impugnazione la circostanza che la
norma che oggi si impugna (l'art. 8 della legge regionale Abruzzo n.
11/2018) sia in buona sostanza riproduttiva, come gia' detto,
dell'art. 30 della legge regionale Abruzzo n. 28/17 - che e' stata
destinata a sostituire a decorrere dal 21 giugno 2018 - che a suo
tempo non fu oggetto di impugnazione da parte del Governo.
E, invero, costituisce principio assolutamente consolidato nella
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte che, essendo ogni disposizione
legislativa espressione di una nuova e autonoma volizione "politica",
essa e' impugnabile pur se confermativa/reiterativa/esecutiva di
altra disposizione, pur non impugnata, per i medesimi vizi dai quali
poteva essere astrattamente ritenuta afflitta la precedente norma.
Il principio e' agevolmente desumibile, tra le ultime, da Corte
Cost., sent. 28 marzo 2012, n. 71, dove si rammenta che, «per
costante giurisprudenza di questa corte, nel giudizio di legittimita'
costituzionale, non trova applicazione l'istituto
dell'inammissibilita' della questione per acquiescenza o per il
carattere confermativo del provvedimento impugnato (da ultimo,
sentenze n. 187 del 2011, id., 2011, I, 2226, e n. 165 del 2011, id.,
2012, I, 374; n. 40 del 2010, id., Rep. 2010, voce Sanita' pubblica,
n. 404; n. 98 del 2007, id., Rep. 2007, voce cit., n. 310; n. 74 del
2001, id., 2001, I, 3049; n. 20 del 2000, id., 2002, I, 664).
L'omessa impugnazione di una disposizione di legge avente il medesimo
contenuto di altra disposizione sopravvenuta, dunque, non preclude
l'autonoma impugnazione di quest'ultima (sentenze n. 298 del 2009,
id., 2010, I, 2987; n. 443 e n. 430 del 2007, id., 2008, I, 1396 e
369; n. 383 e n. 62 del 2005, id., Rep. 2006, voce Energia elettrica,
nn. 22, 58, e id., Rep. 2005, voce Energia nucleare, n. 4; n. 287 e
n. 272 del 2004, id., Rep. 2004, voce Previdenza sociale, n. 735, e
id., 2005, I, 2648)».
3.1. L'art. 25 della Costituzione, nel porre, al suo secondo
comma, il principio di legalita', inizialmente riguardato, secondo
tradizione, con riferimento alla materia penale («Nessuno puo' essere
punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima
del fatto commesso»), stabilisce una regola di carattere
assolutamente generale; ed essa e' esplicitamente ribadita, nella
specifica materia delle sanzioni amministrative, dall'art. 1 della
legge n. 689/1981 («Nessuno puo' essere assoggettato a sanzioni
amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore
prima della commissione della violazione»). Tale principio si
concretizza poi, come noto, nei cc.dd. «principi di precisione,
chiarezza, e determinatezza» (le norme che individuano il
comportamento suscettibile di essere sanzionato devono essere
sufficientemente chiare e di facile comprensione per il consociato:
profilo valorizzato anche in materia tributaria; cfr. Corte cost., 1°
agosto 2008, n. 327).
3.2. Negli ultimi anni, in linea con l'orientamento assunto dalla
Corte EDU, codesta Ecc.ma Corte ha poi definitivamente chiarito la
portata del richiamato, fondamentale principio. Cosi', in Corte
cost., (sent. 4 giugno 2010, n. 196) si legge che, «dalla
giurisprudenza della Corte di Strasburgo, firmatasi in particolare
sull'interpretazione degli articoli 6 e 7 della CEDU, si ricava, ...,
il principio secondo il quale tutte le misure di carattere
punitivo-alflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina
della sanzione penale in senso stretto. Principio questo, del resto,
desumibile dall'art. 25, secondo comma, Cost., il quale - data
l'ampiezza della sua formulazione («Nessuno puo' essere punito...») -
puo' essere interpretato nel senso che ogni intervento sanzionatorio,
il quale non abbia prevalentemente la finzione di prevenzione
criminale (e quindi non sia riconducibile - in senso stretto - a vere
e proprie misure di sicurezza), e' applicabile soltanto se la legge
che lo prevede risulti gia' vigente al momento della commissione del
fatto sanzionato. D'altronde, questa Corte non solo ha affermato che,
per le misure sanzionatorie diverse dalle pene in senso stretto,
sussiste «l'esigenza della prefissione ex lege di rigorosi criteri di
esercizio del potere relativo all'applicazione (o alla non
applicazione) di esse» (sentenza n. 447 del 1988), ma anche precisato
come la necessita' «che sia la legge a configurare, con sufficienza
adeguata alla fattispecie, i fitti da punire» risulti pur sempre
«ricavabile anche per le sanzioni amministrative dall'art. 25,
secondo comma, della Costituzione» (sentenza n. 78 del 1967). A cio'
e' da aggiungere che anche la disciplina generale relativa agli
illeciti amministrativi depenalizzati - recata dalla legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) - ha stabilito
che «Nessuno puo' essere assoggettato a sanzioni amministrative se
non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della
commissione della violazione» (art. 1, primo comma), dettando, cosi',
una regola che si pone come principio generale di quello specifico
sistema.
Puo' dunque costituire oggi affermazione ormai consolidata che il
principio di legalita' di cui all'art. 25, comma 2, Cost. (anche
richiamato dall'art. 1 della legge n. 689/81) trova piena
applicazione in quanto fornito di tutela costituzionale anche in tema
di sanzioni amministrative.
4.1. Alla luce di quanto precede, e sgomberato il campo da ogni
dubbio relativo alla ammissibilita' del presente ricorso, si deve
quindi evidenziarne la palese fondatezza.
Occorre rivolgere l'attenzione, in particolare, alle lettere n) e
w) dell'art. 30, primo comma, della legge regionale Abruzzo n.
28/2017, come novellato dall'art. 8, primo comma, della legge
regionale Abruzzo n. 11/2018 oggi impugnata.
Come gia' evidenziato, dette disposizioni prevedono,
rispettivamente, che siano soggette a sanzione amministrativa le
infrazioni concernenti la pesca di specie ittiche fuori dai periodi
consentiti dall'art. 26 (lettera n)) e l'esercizio della pesca in
periodi o orari di divieto o in acque nelle quali la pesca e' vietata
(lettera w).
Trattasi, con piena evidenza, di norme afflitte da patente
genericita', in violazione del principio di legalita' come in
precedenza individuato.
4.2. Se e' vero, infatti, che la norma sanzionatoria ben puo'
rinviare ad altra disposizione affinche' il suo contenuto sia
determinato, e che questa «altra» disposizione puo' anche essere
costituita da specifici provvedimenti di un'autorita' amministrativa,
affinche' il principio di legalita' nelle sue varie espressioni non
risulti violato e' necessario, che la nonna primaria sia
caratterizzata da una sua «autosufficienza precettiva»: che, cioe',
per usare espressioni ormai tralaticie nella giurisprudenza di
codesta Ecc.ma Corte, essa delinei esaurientemente la fattispecie in
tutte le sue componenti essenziali (cfr. Corte cost., sent. n. 199
del 27 aprile 1993); per contro, il principio di legalita' risultera'
violato quando «non sia una legge (o un atto equiparato) dello Stato
- non importa se proprio la medesima legge che prevede la sanzione
penale o un altra legge - a indicare con sufficiente specificazione i
presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei provvedimenti
dell'autorita' non legislativa, alla trasgressione dei quali deve
seguire la pena» (cosi' ad es. Corte cost., n. 336/1987; n. 58/1975;
giurisprudenza pacifica fin da Corte cost., n. 26/1966).
4.3. Sulla scorta di detto principio non vi sara' dunque
violazione del principio di legalita' laddove fonti diverse dalla
legge formale si limitino a completare la norma di legge, come ad
esempio sovente (legittimamente) accade laddove siano necessarie
integrazioni di natura tecnica. In questi casi, infatti, la
disposizione di legge consente gia' ex se la individuazione del
precetto e del bene giuridico tutelato.
Il principio, nella sua espressione di «principio di precisione e
determinatezza della norma penale» sara' per contro violato laddove
si sia in presenza di una norma «in bianco» che rinvii ad un
regolamento o provvedimento in grado destinati a completarla in
taluno dei suoi elementi essenziali (per una peculiare fattispecie si
veda, ad es., Corte cost., sent. 14 giugno 1990, n. 282).
4.4. Orbene, nel caso di specie appare evidente che le due
disposizioni contenute nell'art. 30 della legge regionale n. 28/2017
come sostituito dall'art. 8 della legge regionale n. 11/2018 (quelle
contemplate dalle gia' menzionate lettere n) e w)) non solo sono
estremamente generiche, facendo pressoche' totale rinvio ad una
normazione subordinata che non e' nemmeno individuata (la lettera
w)), ovvero non e' comunque determinata essendo per di piu' futura
e/o incerta (con riferimento a quanto previsto dai commi 2, 3 e 4
dell'art. 26, richiamato dalla lettera n)), ma appaiono addirittura
potenzialmente sovrapporsi nella loro almeno parziale genericita',
cosi' determinando inevitabili problemi interpretativi ed incertezza
nel destinatario della norma quanto alla corretta individuazione
degli elementi costitutivi dell'illecito.
Le norme in esame contrastano pertanto in parte qua con l'art.
25, comma 2, della costituzione e con l'art. 1 della legge n.
689/1981, e dovranno essere dichiarate incostituzionali.